Het gemeentefonds is veruit de grootste inkomstenbron van de gemeente. Het gemeentefonds groeit of krimpt mee met de werkelijke rijksuitgaven. Dit heet de trap-op-trap-af-systematiek. De groei of krimp van het gemeentefonds heet in vaktermen het accres. Het accres is een impliciete compensatie voor drie ontwikkelingen:

• de inflatie - daardoor stijgen immers de rijksuitgaven, zodat ook het gemeentefonds groeit;
• groei van het land - het Rijk moet elk jaar voor meer inwoners voorzieningen leveren, waardoor de rijksuitgaven verder stijgen;
• krapte of ruimte op de rijksbegroting.

Onderstaande tabel presenteert de effecten van het gemeentefonds voor de komende jaren voor Den Haag op basis van de huidige inzichten. Door de structurele onderbesteding bij het Rijk is het noodzakelijk het accres over 2018 naar beneden bij te stellen. Tegelijkertijd zien we dat door de inpassing van de WMO en Jeugdhulp in het gemeentefonds de totale omvang van het gemeentefonds toeneemt. Het vervolg van deze paragraaf gaat nader in op de oorzaken die aan deze ontwikkelingen ten grondslag liggen.

Het accres groeit niet mee met de begrote rijksuitgaven maar wordt afgerekend op basis van de jaarrekening van het Rijk (de werkelijke uitgaven). De jaarrekening van het Rijk verschijnt iedere derde woensdag in mei na afloop van het jaar. De jaarrekening 2018 van het Rijk is nog niet beschikbaar bij het opstellen van deze gemeentelijke voorjaarsnota.
Het Rijk actualiseert in mei en september de ontwikkelingen in het gemeentefonds. Deze ontwikkelingen worden toegelicht in de gemeentefondscirculaires. De meicirculaire is gebaseerd op de voorjaarsnota van het Rijk, de septembercirculaire is gebaseerd op de nieuwe rijksbegroting. De voorjaarsnota van het Rijk moet volgens de Comptabiliteitswet vóór 1 juni verschijnen, en verschijnt daarom in de praktijk eind mei. De meicirculaire verschijnt kort daarná, dat wil zeggen in de laatste dagen van mei of de eerste dagen van juni. De meicirculaire 2019 is daardoor  nog niet beschikbaar bij het opstellen van deze gemeentelijke voorjaarsnota.

Haagse methode
Den Haag maakt een eigen raming van het gemeentefonds. Het één op één volgen van de rijksramingen zou ertoe leiden dat twee keer per jaar de gemeentelijke begroting naar boven of naar beneden moet worden bijgesteld. Om de Haagse begroting van stabiliteit te voorzien, stelt de gemeente Den Haag daarom al jaren een eigen raming van het gemeentefonds op. Het vertrekpunt voor deze eigen ramingen zijn de rijkscirculaires. Op basis van een eigen inschatting van de ontwikkelingen daarin stelt de gemeente vervolgens de eigen raming op. De gemeente houdt die eigen ramingen ongewijzigd aan, totdat vrijwel zeker is dat ze aangepast móéten worden. Door deze methodiek wordt het aantal aanpassingen van de begroting geminimaliseerd, zodat meerdere  rondes per jaar van afwisselend bezuinigingen en bestedingsimpulsen worden voorkomen.

De gemeentelijke beleidsvrijheid bij het zelf-ramen van de accressen wordt begrensd door het provinciaal toezicht. Een gemeentelijke raming die structureel hoger is dan wat de circulaires aankondigen leidt vrijwel automatisch direct tot preventief begrotingstoezicht door de provincie. De gemeente verliest dan haar beleidsvrijheid.

Ontwikkeling accres
Het Haagse coalitieakkoord en de Programmabegroting 2019 – 2022 zijn opgesteld kort na het verschijnen van het landelijke regeerakkoord en de bijbehorende Startnota. De accressen uit het regeerakkoord zijn daarom de financiële basis van het Haagse coalitieakkoord. Dit vertrekpunt is toegelicht in het budgettaire kader 2018 dat op 16 april 2018 aan de gemeenteraad is aangeboden. Na het verschijnen van de Haagse programmabegroting 2019-2022 publiceerde het Rijk de septembercirculaire 2018 van het gemeentefonds. In deze circulaire stelde het Rijk de raming van het gemeentefonds bij.

In de onderstaande tabel zijn de rijksramingen en de Haagse ramingen van de accressen gemeentefonds vanaf het coalitieakkoord opgenomen. De genoemde percentages drukken de procentuele verandering per jaar uit.

Bovenstaande tabel illustreert de schommelingen in de voorspellingen van het accres door het Rijk. De accressen van 2020, 2021 en 2021 in de septembercirculaire 2018 zijn meer dan 1% lager dan het regeerakkoord. Dit ondersteunt het belang van een eigen raming van het gemeentefonds om zo tot een stabiel begrotingsbeeld te komen.

Het is vrijwel zeker dat het accres in 2018 lager uitvalt dan de 5,42% die in de septembercirculaire werd aangekondigd. Het Rijk meldde in alle budgettaire nota’s van dat jaar meevallers in de uitgaven. Als oorzaken van de onderbesteding wijst het Rijk op de (grotendeels structurele) moeilijkheden om vacatures in te vullen én bij het uitgeven van impulsen uit het regeerakkoord. Via de trap-op-trap-af-systematiek leidt deze onderbesteding tot een korting op het gemeentefonds. Deze korting wordt in 2019 verrekend. Het effect van de onderbesteding in 2018 bij het Rijk werkt ook structureel door in het gemeentefonds, waardoor 2019 op een lager niveau start. Op dit moment houdt Den Haag houdt rekening met een negatieve structurele doorwerking van € 5 mln. (ca. 0,7%).

De oorzaken van de onderbesteding bij het rijk zijn structureel. De Raad van State wijst hier eveneens op. Daarmee is het waarschijnlijk dat de accressen in 2019 tot en met 2022 lager uitvallen dan eerder is aangekondigd. Echter, het is niet zeker dat dit ook daadwerkelijk zo is. Het Rijk kan met compenserende beleidsmaatregelen komen, waardoor het effect van de onderbesteding sterk vermindert of teniet wordt gedaan. Pas bij het verschijnen van de meicirculaire ontstaat de benodigde zekerheid.

Het uitgangspunt van het Haagse financiële beleid is om de ramingen van het gemeentefonds zo stabiel mogelijk te houden. De ramingen worden voor de jaren 2019 tot en met 2022 vooralsnog niet aangepast. De informatie uit de (nog te verschijnen) meicirculaire 2019 wordt doorslaggevend voor het al dan niet moeten bijstellen van de accressen. Deze eventuele bijstelling wordt betrokken bij de verdere begrotingsvoorbereiding 2020-2023.

Een groeipercentage van meer dan 3 procent voor het accres is historisch gezien hoog. Het Centraal Planbureau gaat voor de middellange termijn uit van lagere groeipercentages voor de economie als geheel: het “Nieuwe normaal”. Hoewel er geen één op één relatie tussen de economische groei en het accres gemeentefonds is, is er wel degelijk een correlatie. Voor de langere termijn is het daarom realistischer rekening te houden met een lager groeipercentage. De eerste raming van het accres in 2023 wordt daarom gesteld op 2%. Omdat 2023 voor het eerst geraamd wordt, levert de accresraming in 2023 een voordeel op. Dit voordeel dient dan berekend te worden over het gemeentefonds inclusief het sociaaldomein. Door de inpassing neemt de grondslag van het gemeentefonds toe van € 800 mln. tot € 1,2 miljard, waardoor een accres van 2 procent in 2023 € 24 mln. oplevert.

Inpassing WMO en Jeugdhulp in het gemeentefonds
Met ingang van 2019 zijn de gedecentraliseerde taken voor WMO en Jeugdhulp aan de algemene uitkering van het gemeentefonds toegevoegd. De omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds neemt hierdoor toe van € 800 mln. tot € 1,2 miljard. Deze inpassing leidt ertoe dat de gemeenten vanaf 2020 niet meer jaarlijks loon-, prijs- en volumecompensatie voor het sociaal domein krijgen, maar accres. Dit deel van het accres is nog niet geraamd. Daar staat tegenover de loon-, prijs- en volumeontwikkelingen voor deze jaren eveneens nog niet zijn geraamd. De paragrafen 3.1 en 3.2 gaan in op deze effecten. De grondslagverbreding door de inpassing van WMO en Jeugdhulp leidt tot volgende bijstelling van het accres:

Met ingang van 2023 is dit accres onderdeel van het totale accres zoals bepaald in de vorige paragraaf.